Sulla questione della personalità giuridica dell’OSCE gli Stati partecipanti si sono lungamente confrontati, senza mai trovare un accordo. Al contrario di altre Organizzazioni Internazionali, l’OSCE non fu creata da un documento giuridicamente vincolante (una “Carta”, come ad esempio le Nazioni Unite), e i tentativi di garantirle personalità giuridica si sono sistematicamente rivelati infruttuosi. Ciò ha indotto l’Organizzazione a ricercare la propria personalità giuridica mediante una serie di accordi bilaterali con i singoli Paesi: ad oggi, su 57 Stati partecipanti, l’OSCE ha concluso accordi con 27 di loro, in varie forme. I due accordi più comprensivi e più importanti sono quelli “di sede” conclusi con Austria e Polonia, che ospitano gran parte delle strutture esecutive centrali dell’Organizzazione. Il quadro che deriva da tale pratica è frammentato e crea numerosi ostacoli pratici alle attività dell’Organizzazione.
STORIA
L’origine della questione risale alla fondazione della CSCE, basata su impegni politici e non su un trattato internazionale.
Dopo la caduta del muro di Berlino, con la sua trasformazione da Conferenza (la CSCE) in struttura permanente, l’OSCE ha acquisito lo status di organizzazione regionale ai sensi del cap. VIII della carta ONU. Nonostante ciò, e nonostante le molte caratteristiche tipiche delle Organizzazioni Internazionali – quali un Segretariato di grandi dimensioni, altre Istituzioni comuni, organi in seduta permanente, e missioni sul campo – l’OSCE manca di un atto fondativo (o Carta) giuridicamente vincolante.
Nel 1993, la Decisione n. 2 del Consiglio Ministeriale di Roma raccomandò agli Stati partecipanti di adottare strumenti legislativi nazionali che garantissero personalità giuridica alle istituzioni dell’OSCE, oltre che privilegi e immunità. Tuttavia, furono pochi gli Stati che diedero seguito all’impegno preso a Roma (tra essi l’Italia, con Legge 30 luglio 1998, n. 301), tanto che al Vertice di Istanbul del 1999 i Capi di Stato e di Governo dei Paesi OSCE decisero di cambiare approccio. Le discussioni del gruppo informale di lavoro creato a Istanbul si arenarono però già nel 2002, dopo aver prodotto un “Draft text for a convention on international legal personality, legal capacity and privileges and immunities of the OSCE and its officials”. Su spinta di un “Panel of Eminent Persons”, nel 2005 le discussioni ripresero informalmente, portando all’iniziativa della Presidenza belga del 2006 di formare un gruppo di nove esperti incaricato di elaborare raccomandazioni. Dal lovoro degli esperti risultò il suggerimento di recuperare la “Draft Convention” del 2002 che portò il Consiglio Ministeriale di Bruxelles nel 2006 a creare un gruppo informale di lavoro incaricato di redigere un progetto di Convenzione da presentare ai Ministri l’anno successivo.
La “Draft Convention on the international legal personality, legal capacity, and privileges and immunities of the OSCE” del 2007 non fu però presentata al Consiglio Ministeriale di Madrid per un disaccordo su tre note, volute da un paio di Stati partecipanti, che sottolineavano la necessità di approvare un documento costituente dell’Organizzazione, ovvero una “Carta” che ne definisse la struttura, prima, o in parallelo, all’adozione della Convention sulla personalità legale.
Lo stallo venutosi a determinare nel 2007, e tuttora vigente, ha indotto gli Stati partecipanti a schematizzazione delle opzioni in materia di personalità giuridica dell’OSCE.
LE C.D. “QUATTRO OPZIONI”
– opzione 1: l’adozione in seno all’OSCE, dunque per consenso, della Draft Convention del 2007 senza le note sopra descritte. Tale opzione risulta la preferita dalla maggioranza dei Paesi OSCE (tra i quali tutti gli occidentali);
– opzione 2: l’adozione della Draft Convention del 2007 e la parallela adozione di un documento costitutivo dell’OSCE (la “Carta”). Nel 2012 la Presidenza irlandese provò a percorrere la strada della Carta, sottoponendo una prima bozza agli Stati partecipanti. L’iniziativa di Dublino incontrò, tuttavia, una decisa opposizione di alcune delegazioni, soprattutto occidentali, preoccupate che l’apertura del negoziato potesse rimettere in gioco i principi fondanti della CSCE-OSCE, compresi i diritti umani, la democrazia e la libertà dei media;
– opzione 3: l’adozione della Draft Convention del 2007 in versione ampliata (“Convention Plus”), con l’aggiunta di alcuni elementi statutari/costituenti che qualifichino l’atto come Statuto dell’Organizzazione. Questa opzione prevedrebbe, tra l’altro, l’inserimento nel testo della regola del consenso per la sua entrata in vigore. Tale tentativo di mediazione sinora non ha vinto le perplessità sollevate al riguardo dell’opzione 2;
– opzione 4: l’adempimento dell’impegno preso a Roma nel 1993, attraverso la firma e la ratifica della Draft Convention del 2007 (non, quindi, un atto consensuale OSCE). La decisione presa a Roma lasciava, infatti, agli Stati partecipanti la possibilità di determinare lo strumento attraverso il quale garantire personalità giuridica all’OSCE: la Convenzione sarebbe così un trattato internazionale tra tutti o alcuni Stati partecipanti, e non un documento OSCE.
SITUAZIONE ATTUALE
Il dialogo e confronto tra gli Stati partecipanti sulle “quattro opzioni” prosegue con regolarità, ma non ci si attendono risultati in tempi brevi vista la notevole distanza che ancora caratterizza le varie posizioni.
Per affrontare le gravi difficoltà operative che sorgono in uno scenario di status giuridico frammentato, il Segretariato OSCE si è fatto promotore di un modello di “standing arrangement” bilaterale da proporre ai Paesi interessati. L’idea del Segretariato è quella di trovare una soluzione pratica e temporanea, senza per questo ostacolare la ricerca di un consenso politico su una delle quattro opzioni.
Documenti OSCE
Report on Strengthening the Legal Framework of the OSCE in 2019-2020
Report on Strengthening the Legal Framework of the OSCE in 2018
Report on Strengthening the Legal Framework of the OSCE in 2017
Bibliografia
Peters, A., Platise, M.S. & Moser, C. (2019, Ott 25). What Legal Framework for the OSCE? A book Launch Conversation. Berlino: Brandenburgische Akademie der Wissenschaften.
Platise, M.S. & Peters, A. (2018, Set 13). Transformation of the OSCE Legal Status. Max Planck Institute for Comparative Public Law & International Law (MPIL) Research Paper No. 2018-23.
Ley, I. (2016, Ago 08). Legal personality for the OSCE? Some observations at the occasion of the recent conference on the legal status of the OSCE, Völkerrechtsblog. doi: 10.17176/20180412-220258.
Scheda aggiornata al luglio 2021